Hoorzitting beroep Raad van State over woonlandfactor.
De pleitnota

AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE

Zitting d.d.  27 maart 2007 10.30 uur
Zaaknrs.  200609285/1/H2, 200609286/1/H2, 200609282/1/H2, 200609288/1/H2, 200609276/1/H2

Pleitaantekeningen Mr E.H. Pijnacker Hordijk

inzake

1. Dhr. A, wonende in Zweden
2. Dhr. B, wonende in Italië;
3. Dhr. E. wonende in Ierland;
4. Dhr. H. wonende in België;
5. Dhr. V., wonende in Frankrijk;
appellanten
gemachtigden: Mr E.H. Pijnacker Hordijk en Mr W.W. Geursen

tegen

het COLLEGE VOOR ZORGVERZEKERINGEN ("CVZ")
verweerder
gemachtigden: Mr B.J. Drijber en Mr M.F. van der Mersch

Hoogedelachtbaar College!

1. Tijdens dit pleidooi zal ik een aantal punten uitlichten. Het zal geen herhaling worden van het gestelde in de beroepschriften. Na een paar opmerkingen over de feiten zal ik met name ingaan op de hoogte van de wettelijke bijdragen die specifiek en uitsluitend aan gepensioneerden worden opgelegd. Ik zal toelichten waarom deze niet dienen te worden gerelateerd aan de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan de totale bevolking, zonder onderscheid naar leeftijd. Dat is immers de kern van het geschil. De argumenten die in het verweerschrift van de Staat worden aangevoerd zullen successievelijk worden weerlegd.

Opmerking vooraf

2. Formeel is verweerder in deze zaak het College voor Zorgverzekeringen (“CVZ”) . Materieel is evenwel de Staat de verweerder, meer in het bijzonder de Minister van Volksgezondheid wiens Regeling Zorgverzekering in deze zaak ter discussie staat. Dat de Staat in feite het verweer voert, wordt geïllustreerd door het feit dat in de bezwaarfase op een gegeven moment de landsadvocaat zijn intrede heeft gedaan en deze ook de procesvoering in de beroepsfase ter hand heeft genomen. Gelet op de positie van de Staat in deze zaak zal ik in mijn pleidooi ook doorgaans refereren aan het verweer van de Staat, en niet zozeer aan CVZ.

Feitelijke achtergronden

3. Wat betreft de in België woonachtige heer H. wil ik benadrukken dat hij zich heeft moeten bijverzekeren met een hospitalisatieverzekering, omdat het Belgische woonlandpakket slechts in beperkte mate ziekenhuisopnames en medicijnen vergoedt. Deze vrijwillige hospitalisatieverzekering is derhalve een onontbeerlijke aanvulling op het Belgische woonlandpakket. In het algemeen zijn Belgische ziekenfondsen niet bereid (en niet verplicht) een hospitalisatieverzekering aan te bieden personen van 65 jaar en ouder die deze voor het eerst aanvragen. Een aantal ziekenfondsen heeft (uiteindelijk) een eenmalige uitzondering gemaakt voor gepensioneerden met een Nederlands pensioen, die bij de invoering van de Zorgverzekeringswet ("Zvw") uit hun Nederlandse particuliere verzekering werden gekieperd en hun hospitalisatieverzekeringen tot en met 31 maart 2006 zonder toelatingsvoorwaarden opengesteld. Dit is de enige reden waarom de heer H., alsnog een hospitalisatieverzekering heeft kunnen afsluiten. Indien de heer H. na 31 maart 2006 naar België zou zijn geëmigreerd, had hij die mogelijkheid niet meer gehad. Overigens betaalt de heer H. ook met een hospitalisatieverzekering nog zo'n 20 tot 25% eigen bijdrage voor artsenbezoek en kosten van geneesmiddelen buiten de intramurale setting.

4. De positie van in Frankrijk wonende gepensioneerden – waarvan de heer V. een voorbeeld is – is vergelijkbaar met die van de in België wonende gepensioneerden; ook daar dekt de basisverzekering de volledige kosten van medische verzorging niet en is bijverzekering onontbeerlijk.

5. De in Zweden woonachtige heer A was voor 1 januari 2006 verzekerd in Zweden omdat hij op grond van zijn ingezetenschap aldaar Zweedse inkomstenbelasting betaalt. Zweden kent geen premiestelsel waaruit de sociale verzekeringen worden gefinancierd. De Zweedse inkomstenbelasting dient (mede) ter dekking van de sociale verzekeringen. Sinds de invoering van de Zvw-bijdrage betaalt de heer A dubbel voor zijn woonlandpakket. Enerzijds nog steeds via de Zweedse inkomstenbelasting; net als voorheen. Daarnaast via de Nederlandse Zvw-bijdrage. Meer concreet betaalt de heer A onverminderd EUR 2860 per jaar via de Zweedse inkomstenbelasting aan Försäkringskassen, vermeerderd met EUR 4860 aan CVZ voor ….. inderdaad: niets.

6. De Staat maakt er een punt van dat in de onderhavige proefprocedures geen in Spanje woonachtige appellanten ten tonele zijn gevoerd. De Stichting Belangenbehartiging Nederlandse Gepensioneerden in het Buitenland zou een keuze van casusposities hebben gemaakt die ten doel zou hebben een zo schrijnend mogelijk beeld van de werkelijkheid te geven, en daarmee de feiten te verdraaien. In werkelijkheid zouden de gevolgen van de gewraakte Ministeriële Regeling veel minder ernstig zijn dan dat de Stichting zou willen doen voorkomen. Dit is een misplaatste argumentatie. De onderhavige beroepsprocedure betreft één van de twee belangrijkste stenen des aanstoots van de wettelijke behandeling van in zogenaamde Verdragslanden wonende rechthebbenden op een Nederlands ouderdomspensioen. De andere steen des aanstoots is het zogenaamde keuzerecht. Daarover loopt een separate proefprocedure, die inmiddels al enkele maanden voor uitspraak staat. Het is evident dat de positie van gepensioneerden niet in alle lidstaten dezelfde is. Dat is ook nooit betwist. In tegendeel, dat is één van de oorzaken van het geschil tussen het legioen van de gepensioneerden en de Staat. Als gevolg van die verschillen is voor sommige gepensioneerden het keuzerecht van groter praktisch belang, voor anderen de berekening van de zogenaamde woonlandfactor. De Stichting heeft onder haar achterban gepensioneerden die meer schade ondervinden van het ene onderdeel van de litigieuze wettelijke regeling, en gepensioneerden die meer schade ondervinden van het andere onderdeel van de litigieuze wettelijke regeling. Dat verklaart waarom zich geen “Spanjaarden” onder de appellanten bevinden. Maar dat laat onverlet dat de woonlandfactorregeling voor zeer grote groepen gepensioneerden zeer ongunstig uitwerkt. Dat laatste heeft de Stichting door de keuze van de beroepsprocedures willen illustreren. Dat de ”Spanjaarden” minder last ondervinden van de woonlandfactorregeling als zodanig doet daaraan niet af.

7. Tot zover de aanvullende opmerkingen over de feitelijke gang van zaken.
 
De kern van het geschil: onbalans tussen premieplicht en verstrekkingsrechten van in het buitenland wonende gepensioneerden.

8. Het geschil betreft de uitwerking door de Nederlandse overheid van het regime dat de Europese Gemeenschap in het leven heeft geroepen op het punt van de coördinatie socialezekerheidsregelingen in verband met ziekte, en dit specifiek voor migrerende gepensioneerden. De litigieuze Nederlandse regelgeving en de achterliggende Europese regelgeving is geheel toegesneden op, en uitsluitend van toepassing op gepensioneerden. Anderen hebben van déze regeling geen last.

9. Inzet van het geschil is thans niet het keuzerecht – dat wil zeggen de mogelijkheid voor gepensioneerden om geen gebruik te maken van de coördinatieregeling – maar de discrepantie tussen rechten enerzijds en verplichtingen anderzijds die gelden voor migrerende gerechtigden tot een Nederlands ouderdomspensioen die om hen moverende redenen niet opteren voor gebruikmaking van hun keuzerecht (of daar vanwege hun feitelijke situatie geen gebruik van kunnen maken). In april 2007 heeft de (civiele) voorzieningenrechter ingegrepen omdat sprake was van een manifeste disproportionaliteit tussen rechten van en verplichtingen voor migrerende gepensioneerden. Die disproportionaliteit viel geheel toe te schrijven aan het feit dat de hoogte van de verplichte bijdragen rechtstreeks was gekoppeld aan het Nederlandse verstrekkingenpakket (Zvw + AWBZ), terwijl het verstrekkingenpakket waarop de gepensioneerde in zijn woonland aanspraak kan maken, doorgaans in geen enkele redelijke verhouding daartoe stond.

 In het kader van het betrokken kort geding is de Stichting die de belangen van de buiten Nederland wonende gepensioneerden vertegenwoordigt, zeer uitvoerig op de vaak schrijnende discrepanties ingegaan. In de onderhavige procedure is van een dergelijke gedetailleerde vergelijking afgezien, omdat het nu niet gaat om het bestaan van die discrepanties, maar op de wijze waarop de Staat na het vonnis in de kortgedingprocedure een structurele oplossing heeft gemeend te moeten treffen.

Belangrijkste oorzaak van de discrepanties: de AWBZ

10. Om te beginnen, zou ik u willen verzoeken de tabel onder paragraaf 30 van de beroepschriften ter hand te nemen. De gegevens voor 2003 zijn ontleend aan de opgave van Nederland aan de Administratieve Commissie en zijn door de Staat (dan ook) niet betwist (maar wel in de processtukken genegeerd). Gegevens over 2004 of 2005 zijn misschien inmiddels voorhanden, maar appellanten niet bekend.

11. In deze tabel is duidelijk te zien dat AWBZ verstrekkingen met name ten goede komen aan 65+-ers; personen van 65 jaar en ouder ontvingen in 2003 gemiddeld voor EUR 4.739,55 aan AWBZ-zorg, terwijl personen jonger dan 65 jaar gemiddeld slechts voor EUR 534,53 aan AWBZ-zorg hebben ontvangen. Een verschil van een factor 9. In dit verband ware te bedenken dat de zeven belangrijkste zorgvormen die in het Besluit zorgaanspraken AWBZ (Stb. 2002, 527) worden onderscheiden zijn:
- huishoudelijke verzorging;
- persoonlijke verzorging;
- verpleging;
- ondersteunende begeleiding;
- activerende begeleiding;
- (complexe) behandelingen;
- verblijf (in verzorgings- of verpleeghuis).

12. Gezien het karakter van deze verstrekkingen en de kosten die daarmee gemoeid zijn, zoals vermeld in de tabel in het beroepschrift, is evident dat voornamelijk door gepensioneerden aanspraak wordt gemaakt op AWBZ-verstrekkingen en praktisch niet door personen jonger dan 65. Dat wordt overigens door de Staat ook met zoveel woorden erkend (cf. punt 46 van de verweerschriften).

13. Daarnaast zij onderstreept dat de AWBZ binnen de Europese context min of meer een unicum is. Geen andere lidstaat kent een care-verzekering zoals de AWBZ in Nederland. Ook dat wordt ook door de Staat met zoveel woorden erkend (cf. punt 39 van de verweerschriften)*.

In de lidstaten waar wel vergelijkbare care-verstrekkingen bestaan, is doorgaans sprake van sociale voorzieningen (die buiten de werkingssfeer van Verordening 1408/71/71 vallen), waarop slechts de minima aanspraak kunnen maken. Dit wordt ook door de Staat erkend (cf. punt. 30 van de verweerschriften).

14. Het ontbreken van AWBZ-achtige verzekeringen in andere lidstaten brengt mee dat de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan gepensioneerden in Nederland veel tot vele malen hoger zijn dan de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan gepensioneerden in andere lidstaten. Dit betekent ook dat het verschil tussen de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan gepensioneerden en de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan de totale bevolking in het geval van Nederland veel groter is dan in het geval van andere lidstaten. Dat is een vaststaand feit, dat wordt gekwantificeerd in bijlage 8 bij de beroepschriften (welke bijlage eveneens door de Staat wordt genegeerd in het verweerschrift).

15. De discrepantie tussen de Zvw-bijdrage en het niveau van het verstrekkingenpakket in het woonland wordt overigens niet uitsluitend veroorzaakt door de in de Europese context unieke AWBZ. Ook de niveaus van de “normale” verstrekkingen in verband met ziekte (de cure) kunnen van lidstaat tot lidstaat sterk verschillen, maar dat verschil wordt in belangrijke mate door de door de Staat geïntroduceerde woonlanfactor ondervangen, omdat in de rede ligt dat in alle lidstaten de gemiddelde kosten van cure verstrekkingen voor ouderen hoger liggen dan voor jongeren.

16. De President van de rechtbank Den Haag heeft in zijn vonnis van 31 maart 2006 ingezoomd op onrechtmatigheid van het AWBZ-gedeelte van de Zvw-bijdrage. De AWBZ-component is namelijk het meest in het oog springende gedeelte van de bijdrage, omdat als gezegd buiten Nederland nauwelijks care-verstrekkingen bestaan, terwijl alle verdragsgerechtigden toen echter wél het AWBZ-gedeelte van de Zvw-bijdrage moesten betalen. Daarbij werd geen rekening gehouden met het feit of zij in hun woonland geen aanspraak konden maken op aan de AWBZ gelijk te stellen care-verstrekkingen. In de de oorspronkelijke versie van de Regeling Zorgverzekering werd een afzonderlijke AWBZ-component in de wettelijke bijdrage voor in het buitenland wonende gepensioneerden onderscheiden. De voorzieningenrechter heeft in zijn ordemaatregel díe component van de bijdrage buiten werking gesteld. Dat laat onverlet dat au fond de door hem gegrond geachte juridische bezwaren zich richtten tegen de vergaande disproportionaliteit tussen wettelijke bijdrage en financiële waarde van de verstrekkingenpakketten in de respectievelijke woonlanden in hun totaliteit.

17. De Staat heeft gemeend naar aanleiding van het vonnis van de Haagse voorzieningenrechter een structurele oplossing te moeten treffen, die in feite een duurzamer karakter heeft dan de in het vonnis getroffen ordemaatregel. Dat is op zich verheugenswaardig. Daarbij heeft de Staat gemeend de hoogte van de wettelijke bijdrage per woonland te moeten differentiëren – iets wat de Minister vóór de rechterlijke uitspraak systematisch en categorisch had geweigerd – in functie van het verstrekkingenpakket waarop gepensioneerden in de uiteenlopende verdragslanden aanspraak kunnen maken. Dat is een aanpak die de Stichting en haar achterban in beginsel onderschrijven.

18. Duidelijk is dat een kwalitatieve vergelijking – een vergelijking van de samenstelling van de verstrekkingenpakketten in de diverse woonlanden – geen soelaas biedt, omdat de omslag naar de uiteindelijk voor de vaststelling van de bijdrage per verdragsland noodzakelijke kwantificering van verschillen niet objectief, transparant en verifieerbaar te maken is (en eenvoudig té complex is). Een vergelijking op basis van de gemiddelde kosten van verstrekkingen die binnen het bereik van Verordening 1408/71 vallen – en waarop derhalve de wettelijke bijdrage betrekking zou moeten hebben – is daarentegen een praktisch uitvoerbare aanpak die tevens recht kan doen aan de vereisten van objectiviteit, transparantie en verifieerbaarheid.

19. Niet in geschil tussen partijen is dat de gemiddelde zorgkosten het gemiddelde niveau van de zorg in de afzonderlijke lidstaten kunnen reflecteren (cf. punt 24 van de verweerschriften). Over het principe van het hanteren van een woonlandfactor zijn partijen het dan ook eens. De vraag is echter van welke populatie de gemiddelde zorgkosten in aanmerking moeten worden genomen.

Welke populatie?

20. De achterliggende regeling van Verordening 1408/71 heeft specifiek en uitsluitend betrekking op migrerende gepensioneerden. De onderlinge afrekening tussen de lidstaten vindt – dan ook – plaats op basis van de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan die gepensioneerden – dat wil zeggen: de betrokken populatie zoals deze in detail is gedefinieerd in de Verordening. De gemiddelde kosten van verstrekkingen aan gepensioneerden spelen derhalve een sleutelrol binnen het betrokken regime van de Verordening.

21. Wie vervolgens zou menen dat dan ook de Staat die gemiddelde kosten tot uitgangspunt zou nemen bij het bepalen van de hoogte van de wettelijke bijdrage, komt (opnieuw) bedrogen uit. In de Ministeriële regeling die inzet vormt van de procedure van vandaag wordt aangeknoopt bij de gemiddelde kosten per ingezetene ongeacht leeftijd.

22. Dat is op zich verwonderlijk, omdat als gezegd (i) de wettelijke regeling expliciet geen betrekking heeft op de gehele bevolking en omdat (ii) het mechanisme voor onderlinge verrekening van kosten van verstrekkingen tussen de lidstaten – dat als zodanig Nederland een titel biedt om überhaupt een bijdrage van niet-ingezeten gepensioneerden te heffen – expliciet uitgaat van de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan diezelfde gepensioneerden.

23. Wat is dan de verklaring voor de keuze van de Minister. In feite zijn er slechts twee mogelijk redenen. De eerste is gelegen in het financiële eigenbelang van de Staat. Immers, de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan gepensioneerden zijn in Nederland zeer veel méér hoger dan in andere verdragslanden. Dat is het gevolg van de AWBZ. De AWBZ heeft een multiplier-effect op de kosten van verstrekkingen aan gepensioneerden, wanneer deze worden vergeleken met de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan niet-gepensioneerden, respectievelijk – zij het uiteraard in minder extreme mate - aan de totale bevolking. Door de woonlandfactor te berekenen op basis van de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan de totale bevolking, worden de negatieve effecten van de AWBZ-factor derhalve alsnog gecontinueerd. Rechthebbenden op een Nederlands pensioen betalen onverminderd een wettelijke bijdrage aan Nederland die in geen verhouding staat tot het verstrekkingenpakket waarop zijn in hun woonland als gepensioneerden feitelijk aanspraak kunnen maken.

24. Het is frappant dat in het verweer van de Staat in feite helemaal niet op dit punt wordt ingegaan.

25. De tweede verklaring is de volgende: op grond van artikel 95 van Verordening 574/72 dient tussen de lidstaten te worden afgerekend op basis van de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan gepensioneerden. Als een van de weinige lidstaten houdt Nederland zich niet correct aan dit regime, doordat het in de opgaven aan de Administratieve Commissie een opgave doet van de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan personen jonger dan 65 jaar en aan personen van 65 jaar en ouder. Dit onderscheid correspondeert (uiteraard) niet geheel met het onderscheid tussen gepensioneerden en niet-gepensioneerden, omdat er nu eenmaal ook gerechtigden tot een pensioen in de zin van de Verordening 1408/71 zijn die jonger zijn dan 65 jaar. Dit laat onverlet dat nagenoeg alle andere lidstaten – een enkele recent toegetreden lidstaat volgt bij wijze van uitzondering de afwijkende Nederlandse benadering, maar is voor het totaalbeeld irrelevant – correct aan de Administratieve Commissie opgave doen van de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan gepensioneerden (in de zin van de Verordening). Deze opgaven zijn wél objectief, transparant en verifieerbaar, met name wanneer zij eenmaal door de Administratieve Commissie zijn geaccordeerd en gepubliceerd in het Publicatieblad of op de website van de EU.

26. In het verweerschrift voert de Staat diverse argumenten ten tonele waarom de door de Stichting voorgestane woonlandfactorberekening zou leiden tot het vergelijken van appels met peren, maar deze gaan stuk voor stuk voorbij aan de kern van de zaak en zijn overigens onjuist. Zie bijvoorbeeld het betoog dat “dat alleen datgene wat vergelijkbaar is, vergeleken kan worden” (punt 32 van de verweerschriften).

27. Het vaststaande feit is dat Nederland tot nog toe niet – zoals zij zou moeten doen – gemiddelde kosten van verstrekkingen aan gepensioneerden ongeacht leeftijd aan de Administratieve Commissie heeft verschaft. Om die reden kan op dit moment de door de Stichting bepleite vergelijking niet plaatsvinden. Maar nogmaals, die onmogelijkheid valt uitsluitend toe te schrijven aan het eigen verzuim van de Staat. Alleen al om die reden kan de keuze voor een niet-passende woonlandfactor - te weten een woonlandfactor die is gebaseerd op door de Staat zelf (her)berekende gemiddelde kosten van verstrekkingen aan de totale bevolking in de respectievelijke verdragslanden – niet in stand blijven.

28. Tot zover de werkelijke verklaringen voor de door de Minister gemaakte keuze. In het verweerschrift voert de Staat diverse argumenten aan die de gemaakte keuze zouden moeten rechtvaardigen (en die aan het voorgaande voorbijgaan). Het belangrijkste argument is te vinden in punt 42 en volgende van de verweerschriften: in het licht van de solidariteit die inherent is aan een sociaalzekerheidsstelsel moet worden geabstraheerd van de werkelijke kosten per leeftijdsgroep. Dit klinkt wellicht op het eerste gezicht plausibel, maar is wanneer men ook maar even doordenkt in de onderhavige context volmaakt onjuist en misplaatst.

29. Het gaat in de onderhavige context immers niet om de leeftijdsonafhankelijkheid van Nederlandse socialezekerheidspremies, die inderdaad een groot goed zijn omdat zij de solidariteit tussen de leeftijdsgroepen belichamen. Jongeren dragen in beginsel in belangrijke mate de kosten van de ouderen.

30. Het gaat in deze zaak om een wettelijke regeling die uitsluitend en specifiek op gepensioneerden van toepassing is. Voor wat de toepassing van het gelijkheidsbeginsel betreft, gaat het om de vergelijking tussen de positie van gepensioneerden die enerzijds in Nederland wonen en aanspraak kunnen maken op verstrekkingen onder de Zvw en de AWBZ en die anderzijds in andere woonlanden wonen en aanspraken kunnen doen gelden op de basisverstrekkingen onder het lokale socialezekerheidsrecht. Het is nota bene in het licht van deze vergelijking dat de voorzieningenrechter een manifeste schending van het gelijkheidsbeginsel heeft geconstateerd.

31. De gevolgen van de gewraakte wettelijke regeling is dat in het buitenland wonende gepensioneerden in hun jongere jaren in belangrijke mate hebben meebetaald aan de financiering van de verstrekkingen aan ingezeten ouderen – immers, het gaat in alle gevallen om gepensioneerden die in Nederland over een langere periode pensioenrechten hebben opgebouwd dan in het buitenland en gedurende die periode in Nederland socialezekerheidspremies hebben afgedragen – maar die als het op het genieten van verstrekkingen aankomt in die fase van hun leven dat zij daarvan het meest gebruik zullen maken, van de toekenning van Nederlandse verstrekkingen zijn afgesneden. Zij vallen op dat moment terug op het in alle gevallen aanzienlijk lagere verstrekkingenniveau in hun woonland. Waar het hier om gaat is dat zij in die fase van hun leven een bijdrage aan Nederland moeten betalen die is gerelateerd aan het verstrekkingenniveau in hun woonland en niet in Nederland. Dit alles wordt door de Staat volledig miskend.

32. Irrelevant en misplaatst is derhalve de stelling in punt 46 van de verweerschriften dat voor de meeste gepensioneerden die in Nederland wonen hetzelfde geldt als voor in het buitenland wonende gepensioneerden: dat ook zij jarenlang AWBZ-premies hebben betaald zonder vóór hun 65e van AWBZ-verstrekkingen gebruik te hebben gemaakt.

33. Ook onbegrijpelijk en onjuist is de stelling in punt 48 van de verweerschriften dat "de differentiatie die eiser doorgevoerd wil zien, zou inhouden dat per land zou moeten worden bekeken of er ‘AWBZ-achtige voorzieningen’ bestaan." Deze stelling is onbegrijpelijk en onjuist omdat appellanten onderschrijven dat geen kwalitatieve pakketvergelijking dient te worden gemaakt, maar een vergelijking op basis van gemiddelde kosten van verstrekkingen aan de relevante populatie.

34. Tot slot is onbegrijpelijk en onjuist de stelling van de Staat in punt 38/39 van de verweerschriften dat de Stichting een kostengerelateerde bijdrageregeling zou bepleiten en daarmee een verband tussen "risico en hoogte van de bijdrage" zou leggen die het Nederlandse systeem nu juist zou vermijden. De door de Stichting bepleite benadering legt helemaal geen verband tussen individuele risico’s en de hoogte van de wettelijke bijdrage. De risico’s spelen geen rol, maar enkel de verstrekkingenniveaus. De relatieve verhouding tussen de premies die ingezetenen betalen en de wettelijke bijdragen die niet-ingezetenen betalen dient in lijn te zijn met de relatieve verhouding tussen het verstrekkingenniveau in Nederland en in het woonland van de betrokken gepensioneerde. Dat is het uitgangspunt van de Stichting en dat is ook het uitgangspunt van de gewraakte Ministeriële Regeling. Het enige probleem is dat de Staat de verkeerde populatie in aanmerking neemt. Dat wordt ook in de punten 38 en volgende miskend.

35. Tot slot dient te worden ingegaan op het gestelde in de punten 34 e.v. van de verweerschriften. Hier repliceert de Staat op de stellingen van appellanten over de "winst" die Nederland op in het buitenland wonende gepensioneerden maakt. Ook hier lijkt de Staat het werkelijk probleem niet te hebben begrepen. Het gaat niet om het evenwicht tussen premies en verstrekkingen op wat de Staat aanduidt als microniveau. Het gaat met andere woorden niet om de vraag hoe de financiële waarde van de verstrekkingen waarop een individuele verzekerde aanspraak kan maken zich verhoudt tot de hoogte van de premies die deze verzekerde betaalt.

36. Het gaat hier om de verhouding tussen de maximale premiedruk – dat wil zeggen de hoogte van de premies c.q. de wettelijke bijdragen die gepensioneerden met een inkomen gelijk aan of hoger dan het maximumpremie-inkomen verschuldigd zijn – en de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan die populatie. Het gaat dus om een vergelijking op macroniveau voor de relevante populatie.

 Uiteraard zou de meest passende vergelijking zijn die tussen de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan en de gemiddelde premiedruk voor in het buitenland gepensioneerden, maar over laatstbedoelde cijfers beschikt de Stichting niet. Wel kan de Staat refereren aan een nota over het onderwerp "solidariteit in de ziektekostenverzekeringen" die de toenmalige Minister Borst op 12 november 1998 aan de Tweede Kamer heeft toegezonden (TK 1998-199, 26 288, nr. 1) waarin wordt voorgerekend dat de gemiddelde premiedruk onder de Ziekenfondswet in verhouding tot de gemiddelde kosten van verstrekkingen voor een verzekerde jonger dan 65 1,1 bedroeg – met andere woorden: de ziekenfondsverzekerde betaalde gemiddeld meer dan hij ontving - terwijl hetzelfde verhoudingsgetal voor 65+-ers 0,2 beliep. Het gaat hier om de gemiddelde premiedruk. Duidelijk is evenwel: de Staat maakte op gepensioneerde verzekerden structureel verlies, en dit verlies werd deels opgebracht door het jongere deel van de bevolking (en voor het overige aangevuld door bijdragen van particulier verzekerden en een Rijksbijdrage).

37. Vaststaat dat de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan binnenlandse gepensioneerden (EUR 8600 in 2003) aanzienlijk hoger zijn dan de maximale premiedruk voor ingezetenen (en vele malen hoger dan de gemiddelde premiedruk; maar een recent getal is niet bekend). Op macroniveau maakt de Staat derhalve geen winst op gepensioneerden. Waar het hier om gaat is dat de bijdrage die de Staat onder Verordening 574/72 aan diverse woonlanden moet betalen – en die de gemiddelde kosten van verstrekkingen in die woonlanden reflecteert – in een aantal gevallen lager is dan de maximale bijdrage die de Staat uit hoofde van de gewraakte Ministeriële Regeling heft van de betrokken gepensioneerden. De Staat maakt derhalve structureel op macroniveau winst op deze populatie gepensioneerden.

38. Deze discrepantie tussen de financiële positie van de Staat waar het betreft binnenlandse gepensioneerden enerzijds en buitenlandse gepensioneerden anderzijds, illustreert de ongerechtvaardigdheid van de huidige bijdrageregeling en onderstreept dat sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel. Het verweer van de Staat miskent dit, en is irrelevant en onjuist.

39. Daarmee zijn alle kernpunten van het verweer van de Staat successievelijk weerlegd.

Inbreuk op het vrij verkeer van personen

40. Tot slot een opmerking over de toetsing aan artikel 18 EG, dat wil zeggen het vrij verkeer van personen. De Staat erkent in de verweerschriften, punt 51, dat sprake is van een inbreuk op het vrij verkeer van personen indien als gevolg van de hoogte van de bijdrage de migratie van gepensioneerden wordt ontmoedigd. Van een beperking van het vrij verkeer is echter ook sprake wanneer als gevolg van de bijdrageregeling gepensioneerden aangespoord zo niet genoodzaakt worden om te remigreren. Waar de Staat in punt 39 van de verweerschriften benadrukt dat in het buitenland wonende gepensioneerden te allen tijde kunnen remigreren wanneer de behoefte aan medische voorzieningen toeneemt, moet worden benadrukt dat remigratie extra wordt bevorderd wanneer de gepensioneerde in het woonland een bijdrage aan de kosten van medische etc. verstrekkingen moet betalen die niet in redelijke verhouding staat tot het verstrekkingenniveau in het woonland. Immers, de wanverhouding wordt opgeheven wanneer de gepensioneerde naar Nederland remigreert. Dat is inderdaad een keuze die een gepensioneerde op papier altijd kan maken, maar niet een keuze waartoe een gepensioneerde zich gedwongen wil zien als gevolg van de wijze waarop Nederland niet-ingezeten gepensioneerden belast.

Samenvatting en conclusie

41. Terug naar de kern van de zaak: de Staat heeft het manifest discriminerende karakter van de oorspronkelijke bijdrageregeling gepoogd weg te nemen door de invoering van een woonlandfactor: de hoogte van de bijdrage wordt nu mede gerelateerd door invoering van een breuk die de verhouding tussen de gemiddelde zorgkosten in Nederland en die in het woonland tot uitdrukking brengt. Het gaat om de kosten van verstrekkingen uit hoofde van verzekeringen die binnen het bereik van Verordening 1408/71 vallen. Voor Nederland omvat dat de Zvw (de "cure") en de AWBZ (de "care"), in andere landen enkel de ziektekostenverzekeringen, die niet of nauwelijks care-elementen bevatten. Terwijl de Europese regeling specifiek en uitsluitend betrekking heeft op gepensioneerden, en Nederland en de andere lidstaten onderling kosten dienen te verrekenen op basis van de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan gepenisioneerden, kiest de Staat ervoor de bijdrage te berekenen op basis van de gemiddelde kosten van verstrekkingen aan de gehele bevolking. De aldus bepaalde woonlandfactor komt voor de Staat aanmerkelijk gunstiger uit – en benadeelt dus opnieuw de gepensioneerden in veel landen in ernstige mate, dan een woonlandfactor die zou zijn gebaseerd op de verhoudingen tussen gemiddelde kosten van verstrekkingen in Nederland en andere landen aan de leden van de doelgroep. Zoals uitgelegd valt dat geheel op het conto van de AWBZ te schrijven. Door zijn – ook in het verweerschrift – op ondeugdelijke gronden verdedigde keuze voor een verkeerde vergelijkingsgrondslag, laat de Staat c.q. de Minister de in het buitenland wonende gepensioneerden onverminderd disproportioneel bijdragen aan de kosten van een systeem waarvan zij door een bewuste (maar overigens niet door het EG-recht opgelegde) keuze van de wetgever zijn buitengesloten. Deze aperte onbillijkheid en voortgezette discriminatie kan enkel worden ondervangen door de onverbindendheid van de Ministeriële regeling uit te spreken wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel (en eventueel ook de andere in de beroepschriften behandelde beginselen van behoorlijk bestuur).

42. Appellanten handhaven derhalve hun stelling dat de huidige bijdrageregeling onverminderd een ernstige inbreuk op het gelijkheidsbeginsel oplevert (en daarmee een schending van het vrij verkeer van personen). De conclusie luidt derhalve tot vernietiging van de bestreden besluiten.

Print dit artikel

Toon alle artikelen (19)

RSS feeds